1
食貨上四 〈 （屯田常平義倉）〉
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2
前代軍師所在，有地利則開屯田、營田，以省饋餉。 宋太宗伐契丹，規取燕薊，邊隙一開，河朔連歲繹騷，耕織失業，州縣多閑田，而緣邊益增戍兵。 自雄州東際於海，多積水，契丹患之，不得肆其侵突； 順安軍西至北平二百里，其地平曠，歲常自此而入。 議者謂宜度地形高下，因水陸之便，建阡陌，浚溝洫，益樹五稼，可以實邊廩而限戎馬。 端拱二年，分命左諫議大夫陳恕、右諫議大夫樊知古為河北東、西路招置營田使，恕對極言非便。 行數日，有詔令修完城堡，通導溝瀆，而營田之議遂寢。 時又命知代州張齊賢製置河東諸州營田，尋亦罷。
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3
六宅使何承矩請於順安砦西引易河築堤為屯田。 既而河朔連年大水，及承矩知雄州，又言宜因積潦蓄為陂塘，大作稻田以足食。 會滄州臨津令閩人黃懋上書言：「閩地惟種水田，緣山導泉，倍費功力。 今河北州軍多陂塘，引水溉田，省功易就，五三年間，公私必大獲其利。 」詔承矩按視還，奏如懋言。 遂以承矩為製置河北沿邊屯田使，懋為大理寺丞充判官，發諸州鎮兵一萬八千人給其役。 凡雄莫霸州、平戎順安等軍興堰六百里，置斗門，引澱水灌溉。 初年種稻，值霜不成。 懋以晚稻九月熟，河北霜早而地氣遲，江東早稻七月即熟，取其種課令種之，是歲八月，稻熟。 初，承矩建議，沮之者頗眾； 武臣習攻戰，亦恥於營葺。 既種稻不成，群議愈甚，事幾為罷。 至是，承矩載稻穗數車，遣吏送闕下，議者乃息。 而莞蒲、蜃蛤之饒，民賴其利。
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度支判官陳堯叟等亦言：「漢、魏、晉、唐於陳、許、鄧、潁暨蔡、宿、亳至於壽春，用水利墾田，陳跡具在。 議選官大開屯田，以通水利，發江、淮下軍散卒及募民充役。 給官錢市牛、置耕具，導溝瀆，築防堰。 每屯十人，人給一牛，治田五十畝，雖古制一夫百畝，今且墾其半，俟久而古制可復也。 畝約收三斛，歲可收十五萬斛，七州之間置二十屯，可得三百萬斛，因而益之，數年可使倉廩充實，省江、淮漕運。 民田未辟，官為種植，公田未墾，募民墾之，歲登所取，並如民間主客之例。 傅子曰：『陸田命懸於天，人力雖修，苟水旱不時，則一年之功棄矣。 水田之制由人力，人力苟修，則地利可盡。 』且蟲災之害亦少於陸田，水田既修，其利兼倍。 」帝覽奏嘉之，遣大理寺丞皇甫選、光祿寺丞何亮乘傳按視經度，然不果行。
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至咸平中，大理寺丞王宗旦請募民耕潁州陂塘荒地凡千五百頃。 部民應募者三百餘戶，詔令未出租稅，免其徭役。 然無助於功利。 而汝州舊有洛南務，內園兵人種稻，雍熙二年罷，賦予民，至是復置，命京朝官專掌。 募民戶二百餘，自備耕牛，立團長，墾地六百頃，導汝水溉灌，歲收二萬三千石。 襄陽縣淳河，舊作堤截水入官渠，溉民田三千頃； 宜城縣蠻河，溉田七百頃； 又有屯田三百餘頃。 知襄州耿望請於舊地兼括荒田，置營田上、中、下三務，調夫五百，築堤堰，仍集鄰州兵每務二百人，荊湖市牛七百分給之。 是歲，種稻三百餘頃。
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四年，陝西轉運使劉綜亦言：「宜於古原州建鎮戎軍置屯田。 今本軍一歲給芻糧四十餘萬石、束，約費茶鹽五十餘萬，儻更令遠民輸送，其費益多。 請於軍城四面立屯田務，開田五百頃，置下軍二千人、牛八百頭耕種之； 又於軍城前後及北至木峽口，各置堡砦，分居其人，無寇則耕，寇來則戰。 就命知軍為屯田製置使，自擇使臣充四砦監押，每砦五百人充屯戍。 」從之。 既而原、渭州亦開方田，戎人內屬者皆依之得安其居。
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是時兵費浸廣，言屯、營田者，輒詔邊臣經度行之。 順安軍兵馬都監馬濟請於靖戎軍東壅鮑河，開渠入順安、威虜二軍，置水陸營田於其側。 命莫州部署石普護其役，逾年而畢。 知保州趙彬復奏決雞距泉，自州西至蒲城縣，分徐河水南流注運渠，廣置水陸屯田，詔駐泊都監王昭遜共成之。 自是定州亦置屯田。 五年，罷襄州營田下務。 六年，耿望又請於唐州赭陽陂置務如襄州，歲種七十餘頃，方城縣令佐掌之，調夫耘耨。
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景德初，從京西轉運使張巽之請，詔止役務兵。 二年，令緣邊有屯、營田州軍，長吏並兼製置諸營田、屯田事，舊兼使者如故。 大中祥符九年，改定保州、順安軍營田務為屯田務，凡九州軍皆遣官監務，置吏屬。 淮南、兩浙舊皆有屯田，後多賦民而收其租，第存其名。 在河北者雖有其實，而歲入無幾，利在蓄水以限戎馬而已。 天禧末，諸州屯田總四千二百餘頃，河北歲收二萬九千四百餘石，而保州最多，逾其半焉。
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襄、唐二州營田既廢，景德中，轉運使許逖復之。 初，耿望借種田人牛及調夫耨獲，歲入甚廣。 後張巽改其法，募水戶分耕，至逖又參以兵夫，久之無大利。 天聖四年，遣尚書屯田員外郎劉漢傑往視，漢傑言：「二州營田自復至今，襄州得穀三十三萬餘石，為緡錢九萬餘； 唐州得穀六萬餘石，為緡錢二萬餘。 所給吏兵俸廩、官牛雜費，襄州十三萬餘緡，唐州四萬餘緡，得不補失。 」詔廢以給貧民，頃收半稅。
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其後陝西用兵，詔轉運司度隙地置營田以助邊計，又假同州沙苑監牧地為營田，而知永興軍範雍括諸郡牛頗煩擾，未幾遂罷。 右正言田況言：「鎮戎、原、渭，地方數百里，舊皆民田，今無復農事，可即其地大興營田，以保捷兵不習戰者分耕，五百人為一堡，三兩堡置營田官一領之，播種以時，農隙則習武事。 」疏奏，不用。 後乃命三司戶部副使夏安期等議並邊置屯田，迄不能成。
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治平三年，河北屯田三百六十七頃，得穀三萬五千四百六十八石。 熙寧初，以內侍押班李若愚同提點製置河北屯田事。 三年，王韶言：「渭原城而下至秦州成紀，旁河五六百里，良田不耕者無慮萬頃，治千頃，歲可得三十萬斛。 」知秦州李師中論：「韶指極邊見招弓箭手地，恐秦州益多事。 」詔遣王克臣等按視，復奏與師中同。 再下沈起，起奏：「不見韶所指何地，雖實有之，恐召人耕種，西蕃驚疑。 」侍御史謝景溫言：「聞沈起妄指甘穀城弓箭手地以塞韶妄。 」而竇舜卿奏：「實止有閑田一頃四十三畝。 」中書言：「起未嘗指甘穀城地以實韶奏，而師中前在秦州與韶更相論奏，互有曲直。 」韶遂以妄指閑田自著作佐郎責保平軍節度推官，師中亦落待制。 其後韓縝知秦州，乃言：「實有古渭砦弓箭手未請空地四千餘頃。 」遂復韶故官，從其所請行之。 明年，河北屯田司奏：「豐歲屯田，入不償費。 」於是詔罷緣邊水陸屯田務，募民租佃，收其兵為州廂軍。
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時陝西曠土多未耕，屯戍不可撤，遠方有輸送之勤，知延州趙禼請募民耕以紓朝廷憂，詔下其事。 經略安撫使郭逵言：「懷寧砦所得地百里，以募弓箭手，無閑田。 」禼又言之，遂括地得萬五千餘頃，募漢蕃兵幾五千人，為八指揮，詔遷禼官，賜金帛。 而熙州王韶又請以河州蕃部近城川地招弓箭手，以山坡地招蕃兵弓箭手，每砦五指揮，以二百五十人為額，人給地一頃，蕃官二頃，大蕃官三頃。 熙河多良田，七年，詔委提點秦鳳路刑獄鄭民憲興營田，許奏辟官屬以集事。
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樞密使吳充上疏曰：「今之屯田，誠未易行。 古者一夫百畝，又受田十畝為公田，莫若因弓箭手仿古助田法行之。 熙河四州田無慮萬五千頃，十分取一以為公田，大約中歲畝一石，則公田所得十五萬石。 官無屯營牛具廩給之費，借用眾力而民不勞，大荒不收而官無所損，省轉輸，平糴價，如是者其便有六。 」而提點刑獄鄭民憲言：「祖宗時屯、營田皆置務，屯田以兵，營田以民，固有異制。 然襄州營田既調夫矣，又取鄰州之兵，是營田不獨以民也； 邊州營屯，不限兵民，皆取給用，是屯田不獨以兵也； 至於招弓箭手不盡之地，復以募民，則兵民參錯，固無異也。 而前後施行，或侵占民田，或差借耨夫，或諸郡括牛，或兵民雜耕，或諸州廂軍不習耕種、不能水土，頗致煩擾。 至於歲之所入，不償其費，遂又報罷。 惟因弓箭手為助田法，一夫受田百畝，別以十畝為公田，俾之自備種糧功力，歲畝收一石，水旱三分除一，官無廩給之費，民有耕鑿之利，若可以為便。 然弓箭手之招至，未安其業，而種糧無所仰給，又責其借力於公田，慮人心易搖，乞候稍稔推行。 」九年，詔：「熙河弓箭手耕種不及之田，經略安撫司點廂軍田之，官置牛具農器，人一頃，歲終參較弓箭手、廂軍所種優劣為賞罰。 弓箭手逃地並營田召佃租課，許就近於本城砦輸納，仍免折變、支移。」
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元豐二年，改定州屯田司為水利司。 及章惇築沅州，亦為屯田務，其後遂罷之，募民租佃，役兵各還所隸。 五年，詔提舉熙河等路弓箭手、營田、蕃部共為一司，隸涇原路製置司。 提舉熙河營田康識言：「新復土地，乞命官分畫經界，選知田廂軍，人給一頃耕之，餘悉給弓箭手，人加一頃，有馬者又加五十畝，每五十頃為一營。 」「四砦堡見缺農作廂軍，許於秦鳳、涇原、熙河三路選募廂軍及馬遞鋪卒，願行者人給裝錢二千。 」詔皆從之。
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15
知太原府呂惠卿嘗上《營田疏》曰：「今葭蘆、米脂裏外良田，不啻一二萬頃，夏人名為『真珠山』、『七寶山』，言其多出禾粟也。 若耕其半，則兩路新砦兵費，已不盡資內地，況能盡辟之乎？ 前此所不敢進耕者，外無捍衛也。 今於葭蘆、米脂相去一百二十里間，各建一砦，又其間置小堡鋪相望，則延州之義合、白草與石州之吳堡、剋胡以南諸誠砦，千里邊麵皆為內地，而河外三州荒閑之地，皆可墾辟以贍軍用。 凡昔為夏人所侵及蘇安靖棄之以為兩不耕者，皆可為法耕之。 於是就糴河外，而使河內之民被支移者，量出腳乘之直，革百年遠輸貴糴，以免困公之弊。 財力稍豐，又通葭蘆之道於麟州之神木，其通堡砦亦如葭蘆、米脂之法，而橫山膏腴之地，皆為我有矣。」
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七年，惠卿雇五縣耕牛，發將兵外護，而耕新疆葭蘆、吳堡間膏腴地號木瓜原者，凡得地五百餘頃，麟、府、豐州地七百三十頃，弓箭手與民之無力及異時兩不耕者又九百六十頃。 惠卿自謂所得極厚，可助邊計，乞推之陝西。 八年，樞密院奏：「去年耕種木瓜原，凡用將兵萬八千餘人，馬二千餘匹，費錢七千餘緡，穀近九千石，糗糒近五萬斤，草萬四千餘束； 又保甲守禦費緡錢千三百，米石三千二百，役耕民千五百，雇牛千具，皆強民為之； 所收禾粟、蕎麥萬八千石，草十萬二千，不償所費。 又借轉運司錢穀以為子種，至今未償，增入人馬防拓之費，仍在年計之外。 慮經略司來年再欲耕種，乞早約束。 」詔諭惠卿毋蹈前失。
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河東進築堡砦，自麟石、鄜延南北近三百里，及涇原、環慶、熙河蘭會新復城砦地土，悉募廂軍配卒耕種免役。 已而營田司言諸路募發廂軍皆不閑田作，遂各遣還其州。
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紹興元年，知荊南府解潛奏辟宗綱、樊賓措置屯田，詔除宗綱充荊南府、歸峽州、荊門公安軍鎮撫使司措置五州營田官，樊賓副之。 渡江後營田蓋始於此。 其後荊州軍食仰給，省縣官之半二。 三年，德安府、復州、漢陽軍鎮撫使陳規放古屯田，凡軍士：相險隘，立堡砦，且守且耕，耕必給費，斂復給糧，依鋤田法，餘並入官。 凡民：水田畝賦粳米一斗，陸田豆麥夏秋各五升，滿二年無欠，給為永業。 兵民各處一方，流民歸業浸眾，亦置堡砦屯聚之。 凡屯田事，營田司兼之； 營田事，府、縣兼之。 廷臣因規奏推廣，謂一夫授田百畝，古制也，今荒田甚多，當聽百姓請射。 其有闕耕牛者，宜用人耕之法，以二人曳一犁。 凡授田，五人為甲，別給蔬地五畝為廬舍場圃。 兵屯以大使臣主之，民屯以縣令主之，以歲課多少為殿最。 下諸鎮推行之。
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詔江東、西宣撫使韓世忠措置建康營田，如陝西弓箭手法。 世忠言：「沿江荒田雖多，大半有主，難如陝西例，乞募民承佃。 」都督府奏如世忠議，仍蠲三年租，滿五年，田主無自陳者，給佃者為永業。 詔湖北、浙西、江西皆如之。 其徭役科配並免。 五年，詔淮南、川陝、荊襄屯田。
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20
六年，都督張浚奏改江、淮屯田為營田，凡官田逃田並拘籍，以五頃為一莊，募民承佃。 其法：五家為保，共佃一莊，以一人為長，每莊給牛五具，耒耜及種副之，別給十畝為蔬圃，貸錢七十千，分五年償。 命樊賓、王弗行之。 尋命五大將劉光世、韓世忠、張俊、岳飛、吳玠及江淮、荊、襄、利路帥悉領營田使。 遷賓司農少卿，提舉江、淮營田，置司建康，弗屯田員外郎副之。 官給牛、種，撫存流移，一歲中收穀三十萬石有奇。 殿中侍御史石公揆、監中獄李寀及王弗皆言營田之害，張浚亦覺其擾，請罷司，以監司領之，於是詔帥臣兼領營田。
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九月，以川陝宣撫吳玠治廢堰營田六十莊，計田八百五十四頃，歲收二十五萬石以助軍儲，賜詔獎諭焉。 三十二年，督視湖北、京西軍馬汪澈言：「荊、湖兩軍屯守襄、漢，糧餉浩瀚。 襄陽古有二渠，長渠溉田七千頃，木渠溉田三千頃，兵後堙廢。 今先築堰開渠，募邊民或兵之老弱耕之，其耕牛、耒耜、種糧，令河北、京西轉運司措置，既省饋運，又可安集流亡。 」從之。
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隆興元年，臣僚言州縣營田之實，其說有十，曰：擇官必審，募人必廣，穿渠必深，鄉亭必修，器用必備，田處必利，食用必充，耕具必足，定稅必輕，賞罰必行。 且欲立賞格以募人，及住廣西馬綱三年以市牛。 會有訴襄陽屯田之擾者，上欲罷之。 工部尚書張闡言：「今日荊襄屯田之害，以其無耕田之民而課之遊民，遊民不足而強之百姓，於是百姓舍己熟田而耕官生田，或遠數百里征呼以來，或名雙丁而役其強壯，老稚無養，一方騷然，罷之誠是也。 然自去歲以來，置耕牛農器，修長、木二渠，費已十餘萬，一旦舉而棄之，則荊襄之地終不可耕也。 比見兩淮歸正之民，動以萬計，官不能續食，則老弱饑死，強者轉而之他。 若使之就耕荊襄之田，非惟可免流離，抑使中原之民聞之，知朝廷有以處我，率皆繈負而至矣。 異時墾辟既廣，取其餘以輸官，實為兩便。 」詔除見耕者依舊，餘令虞允文同王玨措置。 二年，江、淮都督府參讚陳俊卿言：「欲以不披帶人，擇官荒田，標旗立砦，多買牛犁，縱耕其中，官不收租，人自樂從。 數年之後，墾田必多，穀必賤。 所在有屯，則村落無盜賊之憂； 軍食既足，則饋餉無轉運之勞。 此誠經久守淮之策。 」詔從之。
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乾道五年三月，四川宣撫使鄭剛中撥軍耕種，以歲收租米對減成都路對糴米一十二萬石贍軍。 然兵民雜處村疃，為擾百端； 又數百里外差民保甲教耕，有二、三年不代者，民甚苦之。 知興元府晁公武欲以三年所收最高一年為額，等第均數召佃，放兵及保甲以護邊。 從之。 八月，詔鎮江都統司及武鋒軍三處屯田兵並拘收入隊教閱。 六年，罷和、揚州屯田。 八年，復罷廬州兵屯田。
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淳熙十年，鄂州、江陵府駐紮副都統製郭杲言：「襄陽屯田，興置二十餘年，未能大有益於邊計。 非田之不良，蓋人力有所未至。 今邊陲無事，正宜修舉，為實邊之計。 本司有荒熟田七百五十頃，乞降錢三萬緡，收買耕牛農具，便可施功。 如將來更有餘力，可括荒田接續開墾。 」從之。
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紹熙元年，知和州劉煒以剩田募民充萬弩手分耕。 嘉定七年，以京西屯田募人耕種。 十三年，四川宣撫安丙、總領任處厚言：「紹興十五年，諸州共墾田二千六百五十餘頃，夏秋輸租米一十四萬一千餘石，餉所屯將兵，罷民和糴，為利可謂博矣。 乾道四年以後，屯兵歸軍教閱，而營田付諸州募佃，遂致租利陷失，驕將豪民乘時占據，其弊不可概舉。 今豪強移徙，田土荒閑，正當拘種之秋，合自總領所與宣撫司措置。 其逃絕之田，關內外亦多有之，為數不資，其利不在營田之下，乞並括之。 」初，玠守蜀，以軍儲不繼，治褒城堰為屯田，民不以為便。 因漕臣郭大中言，約中其數，使民自耕。 民皆歸業，而歲入多於屯田。
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端平元年八月，以臣僚言，屯五萬人於淮之南北，且田且守，置屯田判官一員經紀其事，暇則教以騎射。 初弛田租三年，又三年則取其半。 十月，知大寧監邵潛言：「昔鄭剛中嘗於蜀之關隘雜兵民屯田，歲收粟二十餘萬石。 是後屯田之利既廢，糧運之費益增，宜詔帥臣縱兵民耕之，所收之粟計直以償之，則總所無轉輸之苦，邊關有儲峙之豐，戰有餘勇，守有餘備矣。 」從之。
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嘉熙四年，令流民於邊江七十里內分田以耕，遇警則用以守江； 於邊城三、五十里內亦分田以耕，遇警則用以守城； 在砦者則耕四野之田，而用以守砦。 田在官者免其租，在民者以所收十之一二歸其主，俟三年事定則各還元業。
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咸淳三年，詔曰：「淮、蜀、湖、襄之民所種屯田，既困重額，又困苛取，流離之餘，口體不充，及遇水旱，收租不及，而催輸急於星火，民何以堪！ 其日前舊欠並除之，復催者以違制論。」
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29
常平、義倉，漢、隋利民之良法，常平以平穀價，義倉以備凶災。 周顯德中，又置惠民倉，以雜配錢分數折粟貯之，歲歉，減價出以惠民。 宋兼存其法焉。
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太祖承五季之亂，海內多事，義倉浸廢。 乾德初，詔諸州於各縣置義倉，歲輸二稅，石別收一斗。 民饑欲貸充種食者，縣具籍申州，州長吏即計口貸訖，然後奏聞。 其後以輸送煩勞，罷之。 淳化三年，京畿大穰，分遣使臣於四城門置場，增價以糴，虛近倉貯之，命曰常平，歲饑即下其直予民。
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咸平中，庫部員外郎成肅請福建增置惠民倉，因詔諸路申淳化惠民之制。 景德三年，言事者請於京東西、河北、河東、陝西、江南、淮南、兩浙皆立常平倉，計戶口多寡，量留上供錢自二三千貫至一二萬貫，令轉運使每州擇清幹官主之，領於司農寺，三司無輒移用。 歲夏秋視市價量增以糴，糶減價亦如之，所減不得過本錢。 而沿邊州郡不置。 詔三司集議，請如所奏。 於是增置司農官吏，創廨舍，藏籍帳，度支別置常平案。 大率萬戶歲糴萬石，戶雖多，止五萬石。 三年以上不糶，即回充糧廩，易以新粟。 災傷州郡糴粟，鬥毋過百錢。 後又詔當職官於元約數外增糴及一倍已上者，並與理為勞績。 天禧四年，荊湖、川峽、廣南皆增置常平倉。 五年，諸路總糴數十八萬三千餘斛，糶二十四萬三千餘斛。
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景祐中，淮南轉運副使吳遵路言：「本路丁口百五十萬，而常平錢粟才四十餘萬，歲饑不足以救恤。 願自經畫增為二百萬，他毋得移用。 」許之。 後又詔：天下常平錢粟，三司轉運司皆毋得移用。 不數年間，常平積有餘而兵食不足，乃命司農寺出常平錢百萬緡助三司給軍費。 久之，移用數多，而蓄藏無幾矣。
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自景祐初畿內饑，詔出常平粟貸中下戶，戶一斛。 慶曆中，發京西常平粟振貧民，而聚斂者或增舊價糶粟，欲以市恩； 皇祐三年，詔誡之。 淮南、兩浙體量安撫陳升之等言：「災傷州軍乞糶常平倉粟，令於元價上量添十文、十五文，殊非恤民之意。 」乃詔止於元糴價出糶。 五年，詔曰：「比者湖北歲儉，發常平以濟饑者，如聞司農寺復督取，豈朝廷振恤意哉？ 其悉除之。」
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34
明道二年，詔議復義倉，不果。 景祐中，集賢校理王琪請復置：「令五等已上戶，隨夏秋二稅，二斗別輸一升，水旱減稅則免輸。 州縣擇便地置倉貯之，領於轉運使。 計以一中郡正稅歲入十萬石，則義倉可得五千石，推而廣之，則利博矣。 明道中，饑歉，國家欲盡貸饑民則軍食不足，故民有流轉之患。 是時，兼並之家出粟數千石則補吏，是豈以官爵為輕歟？ 特愛民濟物，不獲已為之爾。 且兼並之家占田常廣，則義倉所入常多； 中下之家占田常狹，則義倉所入常少。 及水旱振濟，則兼並之家未必待此而濟，中下之民實先受其賜矣。 」事下有司會議，議者異同而止。 慶曆初，琪復上其議，仁宗納之，命天下立義倉，詔上三等戶輸粟，已而復罷。
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其後賈黯又言：「今天下無事，年穀豐熟，民人安樂，父子相保。 一遇水旱，則流離死亡，捐棄道路，發倉廩振之則糧不給，課粟富人則力不贍，轉輸千里則不及事，移民就粟則遠近交困。 朝廷之臣，郡縣之吏，倉卒不知所出，則民饑而死者過半矣。 願放隋制立民社義倉，詔天下州軍遇年穀豐登，立法勸課蓄積，以備凶災。 此所謂『樂歲粒米狼戾，多取之而不為虐』者也，況取之以為民耶？ 」下其說諸路以度可否，以為可行才四路，餘或謂賦稅之外兩重供輸，或謂恐招盜賊，或謂已有常平足以振給，或謂置倉煩擾。
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36
於是黯復上奏曰：「臣嘗判尚書刑部，見天下歲斷死刑多至四千餘人，其間盜賊率十六七，蓋愚民迫於饑寒，因之水旱，枉陷重辟。 故臣請復民社義倉，以備凶歲。 今諸路所陳，類皆妄議。 若謂賦稅之外兩重供輸，則義倉之意，乃教民儲積以備水旱，官為立法，非以自利，行之既久，民必樂輸。 若謂恐招盜賊，盜賊利在輕貨，不在粟麥，今鄉村富室有貯粟數萬石者，不聞有劫掠之虞。 且盜賊之起，本由貧困。 臣建此議，欲使民有貯積，雖遇水旱，不憂乏食，則人人自愛而重犯法，此正消除盜賊之原也。 若謂有常平足以振給，則常平之設，蓋以準平穀價，使無甚貴甚賤之傷。 或遇凶饑，發以振救，既已失其本意，而費又出公帑，今國用頗乏，所蓄不厚。 近歲非無常平，小有水旱，輒流離餓莩，起為盜賊，則是常平果不足仰以振給也。 若謂置倉廩，斂材木，恐有煩擾，則今州縣修治郵傳驛舍，皆斂於民，豈於義倉獨畏煩擾？ 人情可與樂成，不可與謀始，願自朝廷斷而行之。 」然當時牽於眾論，終不果行。
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嘉祐二年，詔天下置廣惠倉。 初，天下沒入戶絕田，官自鬻之。 樞密使韓琦請留勿鬻，募人耕，收其租別為倉貯之，以給州縣郭內之老幼貧疾不能自存者，領以提點刑獄，歲終具出內之數上之三司。 戶不滿萬，留田租千石，萬戶倍之，戶二萬留三千石，三萬留四千石，四萬留五千石，五萬留六千石，七萬留八千石，十萬留萬石。 田有餘，則鬻如舊。 四年，詔改隸司農寺，州選官二人主出納，歲十月遣官驗視，應受米者書名於籍。 自十一月始，三日一給，人米一升，幼者半之，次年二月止。 有餘乃及諸縣，量大小均給之。 其大略如此。 治平三年，常平入五十萬一千四十八石，出四十七萬一千一百五十七石。
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38
熙寧二年，製置三司條例司言：「諸路常平、廣惠倉錢穀，略計貫石可及千五百萬以上，斂散未得其宜，故為利未博。 今欲以見在斛斗，遇貴量減市價糶，遇賤量增市價糴，可通融轉運司苗稅及錢斛就便轉易者，亦許兌換。 仍以見錢，依陝西青苗錢例，願預借者給之。 隨稅輸納斛斗，半為夏料，半為秋料，內有請本色或納時價貴願納錢者，皆從其便。 如遇災傷，許展至次料豐熟日納。 非惟足以待凶荒之患，民既受貸，則兼並之家不得乘新陳不接以邀倍息。 又常平、廣惠之物，收藏積滯，必待年儉物貴然後出糶，所及者不過城市遊手之人。 今通一路有無，貴發賤斂，以廣蓄積，平物價，使農人有以赴時趨事，而兼並不得乘其急。 凡此皆以為民，而公家無所利其入，是亦先王散惠興利、以為耕斂補助之意也。 欲量諸路錢穀多寡，分遣官提舉，每州選通判幕職官一員，典幹轉移出納，仍先自河北、京東、淮南三路施行，俟有緒推之諸路。 其廣惠倉除量留給老疾貧窮人外，餘並用常平倉轉移法。 」詔可。
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既而條例司又言：「常平、廣惠倉條約，先行於河北、京東、淮南三路，訪問民間多願支貸，乞遍下諸路轉運司施行，當議置提舉官。 」時天下常平錢穀見在一千四百萬貫石。 詔諸路各置提舉官二員，以朝官為之，管當一員，京官為之，或共置二員，開封府界一員，凡四十一人。
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40
初，神宗既用王安石為參知政事，安石為帝言天下財利所當開闔斂散者，帝然其說，遂創立製置三司條例司。 安石因請以著作佐郎編校集賢書箱呂惠卿為製置司檢詳文字，自是專一講求立為新製，欲行青苗之法。 蘇轍自大名推官上書，召對，亦除條例司檢詳文字。 安石出青苗法示之，轍曰：「以錢貸民，使出息二分，本非為利。 然出納之際，吏緣為奸，雖有法不能禁； 錢入民手，雖良民不免非理費用； 及其納錢，雖富民不免違限。 如此則鞭笞必用，州縣多事矣。 唐劉晏掌國計，未嘗有所假貸。 有尤之者，晏曰：『使民僥幸得錢，非國之福； 使吏倚法督責，非民之便。 吾雖未嘗假貸，而四方豐凶貴賤，知之未嘗逾時。 有賤必糴，有貴必糶，以此四方無甚貴甚賤之病，安用貸為？ 』晏之言，漢常平法耳，公誠能行之，晏之功可立俟也。 」安石自此逾月不言青苗。
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會河北轉運司幹當公事王廣廉召議事，廣廉嘗奏乞度僧牒數千道為本錢，於陝西轉運司私行青苗法，春散秋斂，與安石意合。 至是，請施行之河北，於是安石決意行之，而常平、廣惠倉之法遂變而為青苗矣。 蘇轍以議不合罷。 而諸路提舉官往往迎合安石之意，務以多散為功。 富民不願取，貧者乃欲得之，即令隨戶等高下品配，又令貧富相兼，十人為保首。 王廣廉在河北，一等戶給十五千，等而下之，至五等猶給一千，民間喧然不以為便。 廣廉入奏謂民皆歡呼感德，然言不便者甚眾。 右正言李常、孫覺乞詔有司毋以強民。 時提舉府界常平事侯叔獻屢督提點府界縣鎮呂景散錢，景以畿縣各有屯兵，歲入課利僅能贍給； 又民戶嘗貸糧五十餘萬石，尚悉以聞； 今條例司又以買陝西鹽鈔錢五十萬緡為青苗錢給散，恐民力不堪。 詔送條例司，召提舉司官至中書戒諭之。 王安石言：「若此，諸路必顧望，不敢推行新法，第令條例司指揮。 」從之。
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三年，判大名府韓琦言：
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臣準散青苗詔書，務在惠小民，不使兼並乘急以要倍息，而公家無所利其入。 今所立條約，乃自鄉戶一等而下皆立借錢貫陌，三等以上更許增借，坊郭戶有物業勝質當者亦依鄉戶例支借。 且鄉村上等戶並坊郭有物業者，乃從來兼並之家，今令多借之錢，一千令納一千三百，則是官自放錢取息，與初詔絕相違戾。 又條約雖禁抑勒，然須得上戶為甲頭以任之，民愚不慮久遠，請時甚易，納時甚難。 故自製下以來，上下惶惑，皆謂若不抑散，則上戶必不願請； 近下等第與無業客戶雖或願請，必難催納。 將來必有行刑督索，及勒幹係書手、典押、耆戶長同保均陪之患。
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去歲河朔豐稔，米斗不過七八十錢，若乘時多斂，俟貴而糶，不唯合古制，無失陷，兼民被實惠，亦足收其羨贏。 今諸倉方糴而提舉司已亟止之，意在移此糴本盡為青苗錢，則三分之息可為己功，豈暇更恤斯民久遠之患？ 若謂陝西嘗行其法，官有所得而民以為便，此乃轉運司因軍儲有闕，適自冬及春雨雪及時，麥苗滋盛，定見成熟，行於一時可也。 今乃建官置司，以為每歲常行之法，而取利三分，豈陝西權宜之比哉？ 兼初詔且於京東、淮南、河北三路試行，俟有緒方推之他路。 今三路未集，而遽盡於諸路置使，非陛下憂民、祖宗惠下之意。 乞盡罷提舉官，第委提點刑獄官依常平舊法施行。
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帝袖出琦奏示執政曰：「琦真忠臣，朕始謂可以利民，不意乃害民如此。 且坊郭安得青苗，而使者亦強與之？ 」安石勃然進曰：「苟從其所欲，雖坊郭何害？ 」因難琦奏，曰：「陛下修常平法以助民，至於收息，亦周公遺法也。 如桑弘羊籠天下貨財以奉人主私用，乃可謂興利之臣； 今抑兼並，振貧弱，置官理財，非所以佐私欲，安可謂興利之臣乎？ 」曾公亮、陳升之皆言坊郭不當俵錢，與安石論難久之而罷。 帝終以琦說為疑，安石遂稱疾不出。
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帝諭執政罷青苗法，公亮、升之欲即奉詔，趙抃獨欲俟安石出自罷之，連日不決。 帝更以為疑，因令呂惠卿諭旨起安石，安石入謝。 既視事，志氣愈悍，麵責公亮等，由是持新法益堅。 詔以琦奏付製置條例司，條例司疏列琦奏而辨析其不然。 琦復上疏曰：
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「製置司多刪去臣元奏要語，唯舉大概，用偏辭曲難，及引《周禮》「國服為息」之說，文其謬妄，上以欺罔聖聽，下以愚弄天下。 臣竊以為周公立太平之法，必無剝民取利之理，但漢儒解釋或有異同。 《周禮》「園廛二十而稅一，唯漆林之征二十而五」，鄭康成乃約此法，謂：「從官貸錢若受園廛之地，貸萬錢者出息五百。 」賈公彥廣其說，謂：「如此則近郊十一者，萬錢期出息一千，遠郊二十而三者，萬錢期出息一千五百，甸、稍、縣、都之民，萬錢期出息二千。 」如此，則須漆林之戶取貸，方出息二千五百，當時未必如此。 今放青苗錢，凡春貸十千，半年之內便令納利二千，秋再放十千，至歲終又令納利二千，則是貸萬錢者，不問遠近，歲令出息四千。 《周禮》至遠之地止出息二千，今青苗取息過《周禮》一倍，製置司言比《同禮》取息已不為多，是欺罔聖聽，且謂天下之人不能辨也。
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且古今異宜，《周禮》所載有不可施於今者，其事非一。 若謂泉府一職今可施行，則製置司何獨舉注疏貸錢取息一事，以詆天下之公言哉？ 康成又注云：「王莽時貸以治產業者，但計所贏受息，無過歲什一。 」公彥疏云：「莽時雖計本多少為定，及其催科，唯所贏多少。 假令萬錢歲贏萬錢催一千，贏五千催五百，餘皆據利催什一。 」若贏錢更少，則納息更薄，比今青苗取利尤為寬少。 而王莽之外，上自兩漢，下及有唐，更不聞有貸錢取利之法。 今制置司遇堯、舜之主，不以二帝、三王之道上裨聖政，而貸錢取利更過莽時，此天下不得不指以為非，而老臣不可以不辨也。
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況今天下田稅已重，固非《周禮》什一之法，更有農具、牛皮、鹽曲、鞋錢之類，凡十餘目，謂之雜錢。 每夏秋起納，官中更以綢絹斛斗低估，令民以此雜錢折納。 又歲散官鹽與民，謂之蠶鹽，折納絹帛。 更有預買、和買綢絹，如此之類，不可悉舉，皆《周禮》田稅什一之外加斂之物，取利已厚，傷農已深，奈何又引《周禮》「國服為息」之說，謂放青苗錢取利乃周公太平已試之法？ 此則誣汙聖典，蔽惑睿明，老臣得不太息而慟哭也！
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製置司又謂常平舊法亦糶與坊郭之人。 坊郭有物力戶未嘗零糴常平倉斛斗，此蓋欲多借錢與坊郭有業之人，以望收利之多，妄稱《周禮》以為無都邑鄙野之限，以文其曲說，唯陛下詳之。」
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樞密使文彥博亦數言不便，帝曰：「吾遣二中使親問民間，皆云甚便。 」彥博曰：「韓琦三朝宰相，不信，而信二宦者乎？ 」先是，王安石陰結入內副都知張若水、押班藍元震，帝因使二人潛察府界俵錢事，還言民皆情願，無抑配者，故帝益信之。 初，群臣進讀邇英畢，帝問：「朝廷每更一事，舉朝洶洶，何也？ 」司馬光曰：「青苗出息，平民為之，尚能以蠶食下戶至饑寒流離，況縣官法度之威乎？ 」呂惠卿曰：「青苗法願則取之，不願不強也。 」光曰：「愚民知取債之利，不知還債之害，非獨縣官不強，富民亦不強也。 」帝曰：「陝西行之久，民不以為病。 」光曰：「臣陝西人也，見其病不見其利。 朝廷初不許，有司尚能以病民，況法許之乎！ 」及拜官樞密副使，光上章力辭至六七，曰：「帝誠能罷製置條例司，追還提舉官，不行青苗、助役等法，雖不用臣，臣受賜多矣。 不然，終不敢受命。 」竟出知永興軍。
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當是時，爭青苗錢者甚眾，翰林學士範鎮言：「陛下初詔雲公家無所利其入，今提舉司以戶等給錢，皆令出三分之息，物議紛紜，皆云自古未有天子開課場者。 民雖至愚，不可不畏。 」後以言不行致仕。 台諫官呂公著、孫覺、李常、張戩、程顥等皆以論青苗罷黜。 知亳州富弼、知青州歐陽修繼韓琦論青苗之害，且持之不行，亦坐移鎮。 知陳留縣薑潛之官才數月，青苗令下，潛即榜於縣門，又移之鄉村，各三日無人至，遂撤榜付吏曰：「民不願矣！ 」府、寺疑潛壅令，使其屬按驗，無違令者。 潛知不免，即移疾去。
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知山陰縣陳舜俞不肯奉行，移狀自劾曰：「方今小民匱乏，願貸之人往往有之。 譬如孺子見飴蜜，孰不染指爭食？ 然父母疾止之，恐其積甘足以生病。 故耆老戒其鄉黨，父兄誨其子弟，未嘗不以貸貰為不善治生。 今乃官自出舉，誘以便利，督以威刑，非王道之舉也。 況正月放夏料，五月放秋料，而所斂亦在當月，百姓得錢便出息輸納，實無所利。 是使民一取青苗錢，終身以及世世一歲嘗兩輸息錢，乃別為一賦以弊生民也。 」坐謫南康軍鹽酒稅。 陝西轉運副使陳繹止環、慶等六州毋散青苗錢，且留常平倉物以備用，條例司劾其罪，詔釋之。 五月，製置三司條例司罷歸中書，以常平新法付司農寺，命集賢校理呂惠卿同判寺，兼領田役水利。 七年，帝患俵常平官吏多違法，王安石請縣專置一主簿，主給納役錢及常平，不過五百員，費錢三十萬貫耳。 從之。
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帝以久旱為憂，翰林學士承旨韓維言：「畿縣近督青苗甚急，往往鞭撻取足，民至伐桑為薪以易錢。 旱災之際，重罹此苦。 」帝頗感悟。 太皇太后亦嘗為帝言：「聞民間甚苦青田、助役錢，盍罷之！ 」會百姓流離，帝憂見顏色，益疑新法不便，欲罷之。 安石不悅，屢求去，四月，出知江寧府。 然安石薦韓絳代相，仍以呂惠卿佐之，於安石所為遵守不變。 既而詔諸路常平錢穀常留一半外，方得給散。 兩經倚閣常平錢人戶，不得支借。 民間非時闕乏，許以物產為抵，依常平限輸納。 當輸錢而願輸穀若金帛者，官立中價示民。 物不盡其錢，足以錢； 錢不盡其物者，還其餘直。 又聽民以金帛易穀，而有司少加金帛之直。 六年，戶部言：「準詔諸路常平可酌三年斂散中數，取一年為格，歲終較其增虧。 今以錢銀穀帛貫、石、匹、兩定年額：散一千一百三萬七千七百七十二，斂一千三百九十六萬五千四百五十九。 比元豐三年散增二百一十四萬八千三百四十二，斂增一百三萬四千九百六十三； 四年散增二百七十九萬九千九百六十四，斂虧一百九十八萬六千五百一十五。 」詔三年四年散多斂少及散斂俱少之處，戶部下提舉司具析以聞。
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十年，詔開封府界先自豐稔畿縣立義倉法。 明年，提點府界諸縣鎮公事蔡承禧言：「義倉之法，以二石而輸一斗，至為輕矣。 乞今年夏稅之始，悉令舉行。 」詔可，仍以義倉隸提舉司。 京東西、淮南、河東、陝西路義倉以今年秋料為始，民輸稅不及鬥免輸，頒其法於川峽四路。 元豐二年，詔威、茂、黎三州罷行義倉法，以夷夏雜居，歲賦不多故也。 八年，並罷諸路義倉。
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元祐元年，詔：「提舉官累年積蓄錢穀財物，盡樁作常平錢物，委提點刑獄交管，依舊常平倉法行之。 罷各縣專置主簿。 」四月，再立常平錢穀給斂出息之法，限二月或正月以散及一半為額，民間絲麥豐熟，隨夏稅先納所輸之半，願伴納者止出息一分。 左司諫王岩叟、監察御史上官均、右正言王覿、右司諫蘇轍、御史中丞劉摯交章論復行青苗之非。 八月，司馬光奏：「先朝散青苗，本為利民，並取情願。 後提舉官速要見功，務求多散，或舉縣追呼，或排門抄紥； 亦有無賴子弟謾昧尊長，錢不入家； 亦有他人冒名詐請，莫知為誰，及至追催，皆歸本戶。 今朝廷深知其弊，故悉罷提舉官，不復立額考校，訪聞人情安便。 欲下諸路提點刑獄，申嚴州縣抑配之禁。 」詔從之。
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57
中書舍人蘇軾不書錄黃，奏曰：「熙寧之法，未嘗不禁抑配，而其害至此。 民家量入為出，雖貧亦足，若令分外得錢，則費用自廣。 況子弟欺謾父兄，人戶冒名詐請，似此本非抑配。 臣謂以散及一半為額，與熙寧無異。 今許人願請，未免設法罔民，使快一時非理之用，而不慮後日催納之患。 二者皆非良法，相去無幾。 今已行常平糶糴之法，惠民之外，官亦稍利，何用二分之息，以賈無窮之怨？ 」於是王岩叟、蘇轍、朱光庭、王覿等復言：「臣等屢有封事，乞罷青苗，皆不蒙付外。 願盡付三省，公議得失。 」初，同知樞密院範純仁以國用不足，建請復散青苗錢，四月之詔，蓋純仁意也。 時司馬光以疾在告，已而台諫皆言其非，不報。 光尋奏乞約束州縣抑配，蘇軾又繳奏，乞盡罷之。 光始大悟，遂力疾入對。 尋詔：「常平錢穀，止令州縣依舊法趁時糴糶，青苗錢更不支俵。 除舊欠二分之息，元支本錢驗見欠多少，分料次隨二稅輸納。」
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宣和五年，令州縣歲散常平錢穀畢，即揭示請人名數，逾月斂之，庶革偽冒之弊。 先是，諸路災傷，截撥上供年額米斛數多，致闕中都歲計，令京東、江南、兩浙、荊湖路義倉穀各留三分，餘並起發赴京，補還截撥之數。 六年，詔罷之。
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孝宗隆興二年，遣司農少卿陳良弼點檢浙東常平等倉。 乾道六年，知衢州胡堅奏廣糴常平。 福建轉運副使沈樞奏，水旱州郡請留轉運司和糴米以續常平，上即為之施行。 八年，戶部侍郎楊倓奏：「義倉在法夏秋正稅鬥輸五合，不及鬥者免輸，凡豐熟縣九分以上即輸一升。 令諸路州縣歲收苗米六百餘萬石，其合收義倉米數不少，間有災傷，支給不多。 訪聞諸州軍皆擅用，請稽之。」
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寶慶三年，侍御史李知孝言：「郡縣素無蓄積，緩急止仰朝廷，非立法本意。 曩淮東總領岳珂任江東轉運判官，以所積經常錢糴米五萬石，樁留江東九郡，以時濟、糶，諸郡皆蒙其利。 其後史彌忠知饒州，趙彥悈知廣德軍，皆自積錢糴米五千石。 以是推之，監司、州郡苟能節用愛民，即有贏羨。 若立之規繩，加以黜陟，所糴至萬石者旌擢，其不收糴與擾民及不實者鐫罰，庶幾郡縣趨事，蓄積歲增，實為經久之利。 」有旨從之。
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景定元年九月，赦曰：「諸路已糶義米價錢，州郡以低價抑令上戶補糴，正稅逃閣，義米用虧，常平司責縣道陪納，縣道遂敷吏貼、保正長、攬戶等人均納。 自今視時收糴，見係吏貼等人陪納之錢並與除放。 」五年，監察御史程元嶽奏：「隨粳帶義，法也。 今粳糯帶義之外，又有所謂外義焉者，絹、綢、豆也，豈有絹、綢、豆而可加之義乎？ 縱使違法加義，則絹加絹，綢加綢，豆加豆，猶可言也； 州縣一意椎剝，一切理苗而加一分之義，甚者赦恩已蠲二稅，義米依舊追索。 貧民下戶所欠不過升合，星火追呼，費用不知幾百倍。 破家蕩產，鬻妻子，怨嗟之聲，有不忍聞。 望嚴督監司，止許以粳帶義，其餘盡罷。 其有循習病民者重其罰。 」從之。 咸淳二年，以諸路景定三年以前常平義倉米二百餘萬石，減時直糶之。
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